撰文/ 涂彦平

编辑/ 张   南

(资料图片仅供参考)

设计/ 琚   佳

有“三商之源·华商之都”美誉的河南商丘以一种出人意料的形式上了新闻头条。

2月23日一早，商丘公交发布通告称，“受疫情冲击、国家新能源补贴政策调整、财政补贴不到位等多种因素叠加影响”，公司亏损严重，员工工资、社保金拖欠，无力支付，车辆充电电费、车辆保险等无资金购买，决定3月1日暂停商丘市市区公交路线。

图片来源：网信商丘

商丘市人民政府还发了一条情况说明，称市财政一直按约定对商丘公交予以补贴，受疫情影响，该公司经营确实遇到困难，市政府工作组已进驻，将依法依规查明情况，进一步纾困解难，确保市区公共交通正常运营。

商丘公交停运事件短短几个小时之内峰回路转，有人将这种方式称为“互联网讨钱”。

商丘公交始建于1958年，2006年改制，注册成立商丘市公共交通有限公司，从事业单位变成民营公司。企查查显示，商丘公交2021年参保人数为1868人。

2018年，商丘公交的经营范围发生了两次变更，在城市公共交通客运，县内班车客运，汽车、汽车配件等销售，汽车租赁之外，增加了充电桩安装、销售，新能源汽车的充换电服务等新业务。

这一年，商丘市被确定为该省第二批“公交优先”示范创建城市，商丘公交也在河南全省率先实现了公交车辆全部电动化。

图片来源：商丘公交

商丘公交2022年3月的一篇微信推文显示：公司先后购置纯电动公交车辆2103台，实现了公交线路纯电动化运营；充电设施方面，先后建成公交充电站14座，充电终端1436个。

公交电动化转型的佼佼者最终陷入经营困境，这着实令人唏嘘。

而且，商丘公交并非孤例。近两年来，河南平顶山、河南郸城、湖南耒阳、广东博罗、陕西蒲城、黑龙江漠河、辽宁省建昌等地，均曝出过公交公司经营困难乃至停运的情况。与商丘公交如出一辙，停运消息传开之后，这些地方的政府部门一般会出手干预，争取让公交公司恢复经营。

公交公司面临的普遍困境该如何解决？公共出行服务的理想模式究竟是怎样的？

公交运营补贴退坡之后

东南大学交通法治与发展研究中心执行主任顾大松告诉汽车商业评论：“公交公司的运行，除了票费收入之外，主要是拿的中央和地方的补贴，中央财政补贴当中就是原来的燃油补贴和新能源公交的补贴，那新能源公交补贴取消，对公交公司运行影响也比较大。”

公共交通领域一向是新能源汽车推广的主阵场，而公交又是其中的排头兵。最初，中央财政针对新能源公交车发放购置补贴和运营补贴。

国家购置补贴发放给生产公交车的整车厂，购车的公交公司则可以享受补贴后的优惠价格。国家新能源汽车购置补贴政策执行到2022年底结束，目前，除了氢燃料电池公交车，其余种类的公交车均不再享受国家购置补贴。

不过，这一变化对公交公司的影响不大，顶多如果整车厂出售公交车的价格上涨，会一定程度降低公交公司买进新车的积极性。

真正影响公交公司的是中央发放的新能源公交运营补贴。

2015年5月，财政部、交通运输部、工信部出台《关于完善城市公交车成品油价格补助政策 加快新能源汽车推广应用的通知》，文件的主要精神是逐年降低城市公交车成品油价格补助，增加新能源公交车运营补助，以形成新能源公交车的比较优势，加快新能源公交车替代燃油公交车步伐。

从2015到2019年，中央财政对纳入工信部推荐车型目录、年运营里程不低于3万公里的新能源公交车以及非插电式混合动力公交车进行补贴。根据车长和技术路线的不同，每辆公交车每年可获得2万-10万元的运营补贴。

就是在2015年，商丘公交筹集了1.4亿元，购买了310台纯电动公交车，使主城区的10条公交路线全部用上了电动公交车。

上述政策实施了5年之后，2019年5月，财政部、工信部、交通部、发改委联合发布《关于支持新能源公交车推广应用的通知》，透露中央财政已经安排的2019年及以前年度燃油补贴结余资金，地方可收回统筹用于新能源公交车运营。

有关部门也在研究完善新能源公交车运营补贴政策，计划从2020年开始，采取“以奖代补”方式重点支持新能源公交车运营。不过，2020年及之后新能源公交运营补贴政策一直没有明确。

2022年两会期间，全国人大代表、合肥公交集团客服中心副主任李祥斌提交了《关于延续中央新能源公交车运营补贴政策的建议》，表示安徽省全省城市公交行业普遍经营困难，甚至部分企业开始出现欠薪现象，而地方财政压力较大，对公交补贴吃紧，建议中央维持原有的新能源公交运营补贴政策。

2022年6月，财政部对该建议进行了答复：“纯电动公交车的总成本低于传统燃油车，已具有比较优势，新能源公交车运营补助的政策目标已经实现。”从推广量看，当时全国新能源公交车保有量占比接近70%；从成本来看，根据测算，10米车型的纯电动公交车的购置成本比传统燃油车高25%左右，而纯电动公交车每年的使用成本不到传统燃油车的一半。

财政部还在答复中明确表示：城市公交属于地方财政事权，宜由地方承担支出责任，中央财政补贴资金主要是引导和激励地方主动作为。

而2021年12月商丘市交通运输局对人大代表“大力发展城市公共交通”的建议的答复中则透露：“由于种种原因，我市还没有建立公共交通政府补贴机制和激励机制。”

“公共交通服务在不同的城市，基本上都在预算外进行补贴，根据城市的财政收入的状态来决定补贴水平，没有制度化，更没有法制化来保障公共交通服务水平，补多少取决于城市领导说了算。”全国公共交通学科首席科学传播专家王健向汽车商业评论表示，“公共交通服务，不管是国营公司还是私营公司来经营，都取决于政府的管制态度。”

这就导致不同地方公交公司生存状况差异很大，经济实力雄厚好的大城市可以补贴上百亿，而地县级城市可能就捉襟见肘。

顾大松指出，整个公交行业普遍都受国家运营补贴政策调整的影响，但目前曝出来经营困难的更多是民营公交，“因为民营公交要独立生存，往往又以市场为主导，容易发生经营困难的情况”。

他还表示，“公交公司承担的是一种政府的责任，即保障基本的公共出行服务。在这种情况下，现在的票价收入加上政府购买能不能够覆盖成本，这是核心问题。”

公交该做商业化运营，还是做公共服务？

公共交通究竟是应该做商业化运营，还是做公共服务？这就涉及政府的公共交通管理模式问题。

王健告诉汽车商业评论，纵观世界公共交通发展史，政府管制公共交通服务有三个典型模式。

第一种是法国巴黎的税收模式。巴黎公共交通的最高领导和决策机构是成立于1959年的巴黎城市交通管理委员会。巴黎公交公司提交收支平衡计划，由该管委会审核客运收入。法国依法建立了公共交通税，交通税以外的部分由财政补贴补齐。

第二种是英国伦敦的特许经营模式。撒切尔执政时期就提出放宽公共运输管制，让私人公司参与经营。香港采用的就是这种模式，让民营公司一起参与公共交通服务，而且有法律规定这些专营公司的利润不能超过20%，超过20%的部分就要作为发展基金。香港公交系统世界领先，并且拥有较好的盈利水平。

第三种是美国的联邦政府专项拨款模式。早在20世纪60年代联邦政府就通过了一系列授权法案，对公交行业进行资助。“美国公交的票款收入在整个公共交通成本中只占50%-70%，大概30%-40%的成本是政府来补贴。”

不好说哪种管理模式更好，单从服务水平来看，王健认为，“巴黎的公交在全世界是服务水平很好的，它由一间国营公司经营；英国伦敦是公共交通服务由四家公司做的特许专营，也做得不错；美国政府花了很多钱补贴公共交通项目，但是公交服务水平不高。”

实际上，中国公交行业经历过由公有化到私有化，再由私有化到公有化的反复过程。

2002年，建设部出台《关于加快市政共用事业市场化进程的意见》，决定引入竞争机制，开放市政公用行业市场。公共交通也开始采取公开向社会招标的形式选择经营单位，由政府授权特许经营。当时，很多城市开启了公交民营化的改革，并且扭亏为盈。

但公交民营化之后也产生了不少问题。因为公交出行本身就是公益性服务，纳入市场环境之下，如果没有政府财政支持，就只能通过提高票价、降低成本来盈利，这样，就导致公共交通服务的公益性和经济性两者出现矛盾。也因此，后来，不少私营公交公司又大多收归国有。

王健表示，“在这种模式下保留下来的私营公交企业，大概就是在河南、四川还有一部分，大部分地方的公交企业收归国企。”从总量上来看，目前中国差不多95%的公交公司都是国有的。

疫情期间乘坐公共交通出行的需求受到抑制，同时，共享单车、私家车等其他交通出行方式也对公交出行形成挤压，实际面临运营困难的公交公司，数量应该比曝出来的更多。

公共交通出行服务的公益属性决定了公交行业不可能完全市场化，但完全寄希望于财政补贴兜底似乎也并非最好选择。

如果引入竞争机制，允许更多企业参与公共交通运营，鼓励它们进行商业模式的创新，这样政府是不是能花最少的钱让更多的人受惠呢？

公交公司该如何生存，这个世界级的难题，读者朋友有什么好的解决办法，请于文后留言。

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